改革开放以来，由于农村家庭联产承包责任制的实施，大量农村剩余劳动力进入城市，但由于户籍制度改革滞后，进城务工的农民并不能直接转为城市户口，形成了中国特色的“农民工”群体。如今，第一代进城务工的农民工（1960年代末出生，1980年代中期进入城市打工的农民群体）已经接近退休年龄，他们的养老问题引起了社会的广泛关注。

      一、农民工在现有养老金制度中的困境要分析如何解决目前农民工在现有养老金制度中的困境，首先须要对我国养老金制度做一个大致了解。新中国成立之初，适应当时的计划经济体制，中国在城市建立了由企业负责缴费的现收现付的城镇职工退休制度，在农村建立了适应人民公社体制的传统家庭养老制度和无子女的“五保户”制度。

      从1991年起，我国对传统体制下的养老金制度进行了改革。在改革初期，为了配合城市中的国有企业改革和多种所有制企业涌现的需要，建立了以地方政府为责任主体的城镇企业职工基本养老保险;为了适应农村中以家庭为中心的经营方式变革的需要,建立了由地方政府承担责任的农村“低保”制度（部分承担着养老功能）。

      进入21世纪，为了积极应对人口老龄化的挑战，养老金制度改革进入新的阶段，国家开始构建包括公共养老金、职业养老金和个人养老金在内的三支柱养老金体系。其中，第一支柱公共养老金由城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险组成，第二支柱职业养老金由企业年金和职业年金组成，第三支柱个人养老金由个人主导，凡是参加了第一支柱基本养老保险的人，都可以自愿缴费参加。

      在目前中国的三支柱养老金体系中，农民工面临的困境在于:第二支柱企业年金是由雇主主导的，目前主要覆盖的是大企业和国企职工，绝大部分农民工不可能参加企业年金制度。第三支柱个人养老金农民工可以自主参加，但是，该制度目前主要对需要缴纳个人所得税的群体有一定吸引力，而农民工绝大部分不需要缴纳个人所得税。特别是对那些已经接近退休年龄的农民工来说，第三支柱更是远水不解近渴。

      再来看第一支柱基本养老保险。农民工进城务工，本应该加入城镇职工基本养老保险，但是:一是，农民工的流动性高，可能经常更换打工城市，虽然有养老保险转移接续制度却因为程序仍然较为复杂影响了其参保积极性;二是，农民工的职业稳定性不高，很多农民工务工灵活，甚至没有固定的单位（比如，网约车司机可能在多个平台接单)、没有签订劳动合同，所以多数时候他们没有缴纳社保的依托单位。而如果农民工以灵活就业身份参加城镇职工基本养老保险，又面临缴费过高（缴费比例为个人工资的 20%）的困境。因此，大部分进城务工的农民，仍然是在户籍所在地参加城乡居民基本养老保险。

      但参保城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，在保费缴纳和退休后的待遇两方面大不相同。城镇职工基本养老保险是一个“目标替代型”制度，即通过用人单位与职工个人双方多年的缴费﹐个人在退休时获得的养老金相当于在职时工资的一定百分比，一般来讲，如果要保障城镇职工退休后的生活水平不下降，替代率要达到60%。也因此，城镇职工基本养老保险为了实现目标替代率，在运行模式上有两个特点:一是“强制参保”，社会保险法要求用人单位为每个员工参保，并且由用人单位和职工双方缴费;二是“差别待遇”，即缴费年限不同、缴费基数不同，退休时待遇不同，制度鼓励“长缴多得、多缴多得”。