个人养老金制度的“幼童期”：成就、落差与改革方向

引言：政策密集部署下的养老金融新格局

2026年5月至6月，国家层面围绕“农村养老补短板、智慧养老拓场景、服务人才强支撑、养老金融扩供给”持续推进政策部署。国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，提出推动农村养老服务扩容提质增效；商务部等8部门印发《关于加快“人工智能+消费”发展的实施意见》，推动人工智能与养老服务深度融合；民政部、人力资源社会保障部印发《养老服务师职业资格制度暂行规定》，明确设置养老服务师职业资格。这一系列政策表明，养老问题正从长期预期加速转化为现实压力，而养老金融作为解决养老问题的“最后屏障”，其制度完善与效能释放已成为当务之急。

 

在这一背景下，清华五道口养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学公共管理学院原院长董克用近日接受新浪财经专访，就个人养老金制度的发展现状、现实落差与改革方向进行了深入阐述。作为我国养老金融领域的权威专家，董克用的观点为理解当前个人养老金制度的困境与出路提供了重要参照。

 

一、“幼童期”的成就：补齐短板、确立框架、唤醒意识

个人养老金制度自2022年在36个城市和地区试点启动，至2024年底全国推开，运行时间尚不足四年。董克用将这一阶段形象地比喻为“幼童期”——制度仍处于初期发展阶段，但已取得三项“亮眼”成就。

 

第一，补齐了多支柱养老金体系的制度短板。 在个人养老金制度推出之前，我国已建立第一支柱的基本养老保险（覆盖超过10亿人）和第二支柱的职业养老金（包括企业年金和职业年金）。然而，并非所有企业都能建立企业年金，大量灵活就业人员和农村进城务工人员难以被第二支柱覆盖。个人养老金的推出，使凡缴纳基本养老保险的劳动者——超过7亿人——均可自愿加入这一制度。这一制度补位，使我国多支柱养老金体系在制度层面趋于完整。

 

第二，制度框架设计具有鲜明特色。 董克用归纳了四个方面的设计优势：名称简洁易懂；采取账户制，每位参与者拥有唯一账户，实现资金积累与税收减免的闭环管理；银行、基金、保险等金融机构均提供相应产品，形成多元供给格局；建立了高效的信息系统，为政策动态调整提供数据支撑。截至2026年6月，个人养老金产品已涵盖保险产品521只、基金产品319只、储蓄产品281只、理财产品39只，品类日趋丰富。

 

第三，推动了全社会养老意识的觉醒。 此前，基本养老保险和企业年金均由企业代扣代缴，普通劳动者无需主动操作。个人养老金的推出，要求个人主动开户、自主决定投资额和产品选择，这一过程实质上是面向全民的养老金融教育。全社会越来越清晰地认识到，养老保障需要国家、单位和个人多方面的共同努力——这种认知转变对实施积极应对人口老龄化的国家战略具有重要意义。

 

二、“开户多、缴费少”的落差：税收激励为何失灵？

尽管制度设计可圈可点，但实施效果与公众期待之间仍存在明显落差。董克用坦承，最大的落差在于“制度还没有能实现普惠，仍然只有少部分人能够受益”。这一判断与市场观察到的“开户多、缴费少”“参与热、留存弱”等现象相互印证。

 

开户数的快速增长——目前已突破7000万——很大程度上归功于商业银行的积极推广，其核心动机在于绑定客户、抢占未来市场竞争的有利位置。然而，真正持续缴费的参与者比例远低于开户数。董克用分析认为，这一现象在制度发展初期“很正常”，根本原因在于税收激励作用有限。

 

从理论逻辑看，要求劳动者从现期收入中主动划出一部分用于长期养老储备，本就面临行为经济学的“现时偏误”难题。国际经验表明，第三支柱的发展通常需要强有力的税收激励或财政补贴。然而，中国的现实约束在于：个人所得税“起征点”较高，加上多项税前扣除，实际需要缴纳个人所得税的劳动者仅约7000万人。对于占多数的无须缴税的劳动者而言，税收递延激励形同虚设。

 

这一结构性矛盾揭示了一个更深层的问题：个人养老金制度的激励机制设计，本质上更适合中高收入群体，而对广大中低收入群体缺乏吸引力。这与个人养老金“补充养老”的制度定位之间形成了张力——恰恰是中低收入群体，对补充养老的需求更为迫切，却因缺乏有效激励而参与不足。

 

三、破题方向：从税收递延到财政补贴

针对中低收入群体激励不足的问题，董克用提出了明确的改革方向——借鉴城乡居民基本养老保险的经验，在第三支柱中引入财政补贴模式。

 

这一思路与国际经验相呼应。许多国家通过财政直接匹配补贴的方式鼓励中低收入群体参与个人养老金，即参与者每存入一笔资金，财政给予一定比例的补贴，采取“多缴多补”的机制。这种做法的优势在于：一是激励效果直接，不依赖于参与者是否具备纳税资格；二是保留了“个人先缴费、财政后补贴”的原则，避免纯粹的福利转移；三是可通过阶梯式补贴设计，更好地体现公平性。

 

事实上，城乡居民基本养老保险在缴费端已采取个人自愿选择缴费档次、地方财政给予相应补贴的模式，这一制度已运行多年，积累了大量实践经验。董克用认为，未来条件成熟时可考虑将类似机制延伸至第三支柱。

 

此外，全国政协委员、南方科技大学副校长金李也提出了相近建议，主张从“税延”转向“直接补贴”，并建议赋予个人养老金账户更多流动性功能，允许在购房、子女教育等特定情况下提前支取或质押，以提升账户对年轻人的吸引力。这些建议与董克用的思路形成互补，共同指向一个方向：个人养老金制度需要从“精英导向”转向“普惠导向” 。

 

四、“投资养老”对“储蓄养老”的观念转型

中国居民长期习惯于“储蓄养老”，而个人养老金更强调“投资养老”——通过市场化运营实现积累资金的保值增值。这一观念转变并非一蹴而就。

 

董克用指出，转变需要两个方面的共同努力。一方面，传统储蓄的逻辑正在被低利率环境挑战——储蓄风险虽小，但若利率长期低于通胀率，资金实质上在贬值。另一方面，个人养老金的投资效应需要时间显现。在资本市场下行时期，基金、理财等投资类产品的收益表现难免受影响，只有长期持有、渡过下行周期，才能体会到投资复利的效应。个人养老金与经济周期、资本市场周期高度相关，短短几年难以看到效果的全面显现。

 

从更宏观的视角看，养老金融对银发消费的提振作用已在实证研究中得到验证。傅东平、陆倩倩的研究发现，养老金融对银发消费有显著的拉动作用，平均提升幅度约为50%，主要通过缓解流动性约束、增强风险防范能力、提升支付便利性三条路径发挥作用。这意味着，完善的养老金融体系不仅关乎“养老钱”的积累，更关乎老年期生活质量的保障和银发经济的激活。

 

结语：从“幼童”走向成熟的制度演进

个人养老金制度作为一项覆盖数亿人的制度安排，其完善不可能毕其功于一役。当前的“开户多、缴费少”现象，某种程度上是制度生长初期的“生长痛”。董克用将个人养老金制度比作“幼童”，这一比喻既承认了制度的不成熟，也蕴含着对成长潜力的期许。

 

从制度演进的视角看，个人养老金制度面临的核心命题是：如何从“有制度”走向“好制度” 。这需要在激励机制上突破税收优惠的局限、探索财政补贴的普惠路径，需要在投资功能上平衡安全性与收益性、建立与资本市场良性互动的长效机制，也需要在观念引导上推动从“储蓄养老”到“投资养老”的深层转变。

 

清华五道口养老金融50人论坛作为这一领域的核心智库，持续通过课题研究、政策建言和国际交流推动制度完善。未来，个人养老金制度能否从“幼童”成长为成熟的制度支柱，既取决于政策设计的迭代优化，也取决于全社会养老金融素养的逐步提升，更取决于资本市场生态与养老金融需求之间的良性共振。