近年来我国金融监管的演进历程与脉络梳理

——金融监管系列研究（一）

引言

2008年全球金融危机爆发后，我国金融体系在政策刺激下迎来快速发展期，金融资源大规模投向房地产与地方基建，银行与非银部门资产负债表迅速扩张，中央对地方的金融约束有所弱化，政府、居民、企业等各部门杠杆率持续抬升。与此同时，金融创新与金融乱象交织出现，通道业务、同业套利、资金空转等问题不断积累，系统性风险隐患显现。面对复杂形势，我国金融监管经历了从被动应对到主动防控、从单一部门整治到顶层设计优化、从全面去杠杆到局部精准拆弹的演进过程。

一、第一阶段（2009年—2013年）：严厉打击通道业务

1. 主要背景

为抑制过热的房地产市场，宏观调控由宽松转向紧缩型政策，信贷闸门收紧。然而，实体经济融资需求依然强劲，尤其在地方融资平台与房地产领域，催生了对规避监管的资金通道的巨大需求。

2. 金融乱象

在信贷受限背景下，银信合作（银行与信托公司合作）迅速成为绕过监管、输送资金的重要渠道，通道业务规模急剧膨胀。银行借助信托通道将资金投向受限领域（如房地产、地方融资平台），形成“影子银行”扩张。同时，银证信合作（银行—券商—信托三方合作）因涉及跨部门监管空白，成为新的套利途径。这些业务虽短期内满足了融资需求，但绕过了资本计提、风险拨备等监管要求，系统性金融风险持续累积。

3. 监管过程

银信合作整治：银监会密集发布多项文件（如2009年《关于进一步规范银信合作有关事项的通知》、2010年《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》等），从银行端限制融资类银信合作规模，从信托端要求不得为银行规避监管提供便利，并推动表外资产回表。

跨部门协同应对：针对银证信合作，因涉及银监会、证监会等多部门，监管重心转向打击非标准化债权资产（非标）、限制同业杠杆。通过规范券商资管、基金子公司通道业务，遏制资金嵌套与空转。

4. 监管结果

信托资产余额增速显著放缓，理财资金投资非标资产的占比逐步回落，银行表外业务扩张势头得到初步遏制，为后续监管奠定了规模控制的基础。

二、第二阶段（2014年—2018年）：防风险去杠杆

1. 主要背景

伴随利率市场化改革推进，银行净息差持续收窄，传统存贷业务利润空间压缩，亟需寻找新的利润增长点。此时，同业存单（NCD）作为标准化货币市场工具应运而生，因其可规避存贷比、计提风险权重较低等优势，成为银行扩表的利器。

2. 金融乱象

银行通过发行同业存单募集资金，再借助同业理财、委外投资（委托外部机构管理资金）进行嵌套与套利，形成“同业存单—同业理财—委外投资—债券/非标”的资金链条。市场杠杆率快速堆积，资金在金融体系内部空转，未有效流入实体经济，反而加剧了期限错配与流动性风险。

3. 监管过程

针对性整治：央行、银保监会（原银监会）等部门陆续出台《关于规范金融机构同业业务的通知》（127号文）、《商业银行流动性风险管理办法》等，严控同业负债规模，限制同业嵌套层级，要求委外投资穿透管理。

顶层设计完善：2017年设立国务院金融稳定发展委员会，统筹货币政策与金融监管，提升监管的专业性、统一性与协调性；2018年银保监合并，终结“一行三会”分业监管格局下的协调难题，形成“一委一行两会”框架，为系统性风险防控提供制度保障。

4. 监管结果

银行同业业务规模大幅收缩，同业存单发行量与余额增速回落；委托贷款、信托贷款等表外融资规模持续下降，非标资产占比显著降低，资金空转现象得到遏制，金融体系杠杆率逐步下行。

三、第三阶段（2019年—2022年）：局部风险精准“爆破”

1. 风险特征

2019年后，金融风险从系统性蔓延转向局部点状爆发，多集中于中小金融机构与特定区域，未引发全局性外溢。典型案例包括：

包商银行事件（2019年）：因大股东违规占用资金、公司治理失效，导致严重信用风险，央行、银保监会联合接管并实施重组，打破“刚性兑付”预期。

河南村镇银行事件（2022年）：部分村镇银行通过账外业务吸收公众资金，涉嫌严重违法犯罪，监管部门迅速介入，分类处置问题机构，保障储户合法权益。

2. 监管策略

精准拆弹：对风险机构“一户一策”，通过接管、重组、收购承接等方式稳妥处置，避免风险扩散。

中小金融机构改革：推动资本补充（如专项债注资）、合并重组（如城商行、农商行整合），提升抗风险能力；加强公司治理监管，严查股东资质与关联交易。

3. 监管成效

局部风险得到有效控制，未发生系统性冲击；中小金融机构风险底数逐步摸清，改革重组有序推进，金融体系的韧性进一步增强。

四、第四阶段（2023年至今）：优化顶层设计，监管平稳推进

1. 监管新格局

2023年，金融监管体制进一步优化，形成“一委一行一局一会”架构：

一委：中央金融委员会（统筹金融稳定和改革发展）；

一行：中国人民银行（货币政策与宏观审慎管理）；

一局：国家金融监督管理总局（统一负责除证券业外的金融业监管，包括银行、保险、信托等）；

一会：中国证券监督管理委员会（专注资本市场监管）。

这一格局强化了统筹协调，减少了监管重叠与空白，提升了应对复杂金融风险的效率。

2. 近期监管重点

公募基金行业强监管：针对行业乱象（如风格漂移、利益输送、销售误导等），监管层出台系列措施，强化信息披露、规范运作流程、压实管理人责任，旨在重塑行业生态，保护投资者权益。

平稳推进风险防控：在守住不发生系统性风险底线的前提下，注重政策连续性，避免过度收紧引发市场波动，同时加强对新兴金融业态（如金融科技、跨境金融）的前瞻性研究。

五、演进脉络总结与趋势展望

1. 演进逻辑

我国金融监管的历程呈现出清晰的“问题导向—阶段施策—制度升级”逻辑：

2009—2013年：针对通道业务野蛮生长，以规模压降与业务规范为重点；

2014—2018年：应对同业套利与杠杆风险，从专项整治转向制度重构；

2019—2022年：直面局部风险暴露，以精准拆弹与机构改革化解存量风险；

2023年至今：优化顶层设计，构建统一监管框架，推动监管常态化、精细化。

2. 核心特征

从被动应对到主动防控：早期监管多为事后整顿，后期转向事前预防与制度设计；

从单一部门到统筹协调：通过金稳委、机构改革等提升跨部门协作效能；

从全面去杠杆到结构性优化：在防范系统性风险的同时，注重支持实体经济与金融创新平衡。

3. 未来趋势

监管科技应用深化：利用大数据、人工智能等技术提升风险监测与预警能力；

功能监管与行为监管并重：弥补分业监管下的监管真空，规范交叉金融业务；

服务实体经济导向强化：在防风险前提下，引导金融资源流向科技创新、绿色发展等领域，助力高质量发展。

结语

回顾2009年以来的金融监管演进，我国金融体系从高速扩张转向高质量发展，监管体系从碎片化管理走向统一协调，风险防控从粗放式整治迈向精准化治理。当前“一委一行一局一会”格局的形成，标志着金融监管进入更加成熟稳定的新阶段。未来，随着监管政策的持续优化与市场机制的完善，我国金融体系有望在服务实体经济、防范系统性风险、保护投资者权益等方面实现更高水平的平衡，为经济转型升级提供坚实支撑。