一、引言

作为个人自愿参加、市场化运营的养老保险，个人养老金的性质与传

统保险相比较为特殊，相关主体权利、义务、责任的界定与传统第一

支柱相比有较大不同，国家责任的转变与特殊性则是最大的不同。

在基本养老保险的运营中，国家直接执行其中绝大部分事务。对比目

的同为应对老龄化、基本同期开始试点的长期护理保险，国家在其中

的参与程度明显大于国家在个人养老金中的参与程度。根据国家责任

理论和行政法理论，在基本养老保险中，国家承担的是给付责任，直

接进行给付行政，即国家政府部门以公民的生活保障和生存照顾为重

心，直接进行促进或分配的行政（李震山，2011）。根据民营化理论，

长期护理保险中的公私合作属于功能民营化，即出于节约财政支出、

提高资源利用效益的目的，由国家与私人部门共同合作执行公共事务。

而且，养老保障的执行虽然引入了私人部门，但仅限于照护服务的提

供，且私人部门与受益者之间的契约也由国家统一标准规制，国家在

其中的作用依然是绝对重要的，私人部门的参与程度十分有限。

至于个人养老金制度，国家不承担给付责任，而将此公共事务交给个

人、社会，属于实质上的民营化。个人养老金制度是多层次、多支柱

养老保险体系建设的一部分，建立目的是满足人们多样化的养老需要，

其应对的风险具有长期性，关系参加者的生存发展权，而商业银行、

保险公司等私人主体则具有自利倾向，个人养老金的参加者与这些私

人主体在实质上的地位与力量并不平等，且存在不可控的市场失灵风

险。与此同时，个人养老金参与者所缴纳的资金须长期封闭运行，一

般不得提前支取，收益既慢，又无国家公信力担保，导致公民对个人

养老金的信赖不足。故而，在社会保障中一向承担主导运作职责的

国家要“退步抽身”，需要在学理上证明其自洽性，明确国家责任

的范畴。在立法与实践中，国家责任的明确关系到个人养老金制度的

完善与实效，关系到公民的生存权、财产权等权益，也关系到社会公

平正义。作为养老保险的第三支柱，个人养老金是保障公民基本权利

和社会安全的制度，国家应当承担好担保责任，确保公共利益的实现。