一、问题的提出伴随人口老龄化进程的加速和城镇化的快速发展，农村养老问题已成为我国积极应对人口老龄化、全面推进乡村振兴的重点与难点。为有效解决农村养老问题，2009年国务院开展新型农村社会养老保险制度试点（简称“新农保”)，以保障农村居民年老时的基本生活(简称“保基本”） ;2014年将其与城镇居民社会养老保险制度合并为城乡居民基本养老保险制度，增强了制度的公平性、流动性以及可持续性。

      经十余年实践,城乡居民基本养老保险制度取得诸多成绩，但也存在不足，特别是待遇端的城乡居民基础养老金部分。之所以城乡居民基础养老金受到关注与重视，主要是城乡居民个人账户养老金因为制度缴费年限短、积累有限，使得城乡居民基本养老保险主要依靠城乡居民基础养老金。然而，当前我国城乡居民基础养老金待遇水平能否实现保基本却受到质疑，如《人民日报》引安徽籍农民工李虹所说，“农保养老金，有比没有强。虽然已经参保了，可算算账，将来真不能靠这点养老金生活”，等等。因此，有必要对城乡居民基础养老金待遇水平能否实现保基本进行评估与反思。政策评估是国家治理体系的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中具有重要地位。在这样的大背景下，对我国城乡居民基础养老金待遇水平进行评估具有重要现实意义。

      学术界围绕城乡居民基础养老金能否实现保基本做了一系列探讨，但尚未形成共识，大致可分为两种观点。一方面，多数学者认为现在绝大多数省份的城乡居民基础养老金只承担了小部分养老责任，尚且无法满足城乡老年人的基本生活需要。如张思锋和张文学调研发现，新农保试点地区农村居民所期望的基础养老金待遇水平是现行政策所规定待遇水平的 7.07倍;王立剑和叶小刚以老年居民的基本生活需求为导向测算出城乡居民基础养老金目标水平，并认为现行城乡居民基础养老金待遇水平难以实现保基本;于建华和薛兴利等也认为，目前过低的基础养老金难以保障老年人的基本生活，甚至低水平的城乡居民基础养老金在某种意义上沦落成为“零花钱”，制度本身目标远未达到。

      另一方面，有少数学者认为城乡居民基础养老金可以实现保基本,如沈毅和杜晓宇认为城乡居民基础养老金能满足农村低收入农户用于食品消费的全部现金支出;边恕和孙雅娜等认为现行城乡居民基础养老金的初始给付水平还是具有一定适度性的。可以看出，同一研究对象却存在差异化的观点。未来要想更好地保障农村老年人的基本生活,在理论上对城乡居民基础养老金的认知形成共识是重要前提。

      在现实需求紧迫和理论研究不足的双重背景下，本文回顾了城乡居民基础养老金演进历程,分析了城乡居民基础养老金待遇水平现状;在目标获取模型指导下，对我国大陆31个省（自治区/直辖市）的城乡居民基础养老金待遇进行评估与分析;研判城乡居民基础养老金未来可能的发展方向。本文的贡献可能体现在:一是构建了城乡居民基础养老金保基本的待遇测算模型，为地区城乡居民基础养老金待遇确定与调整提供借鉴;二是明确了未来地区实现保基本的难易程度，为优化地区城乡居民基础养老金待遇提供决策参考;三是厘清了城乡居民基础养老金属于“零支柱”范畴，发挥着普惠型的兜底保障作用。